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社会公众的不安全感不仅来源于风险，也来源于法律确定性的损失。

[28]前注(21),阿列克西书,第302页。[17]前注(16),马丁·洛克林书,第143页。

在功能主义进路看来，法律是实现某些特定目标的工具[32],法律解释必须立基于一定的政治结构,追求一定的法律效果和政策效果。合宪性审查启动方式主要有四种：提请批准、备案审查、经要求审查和经建议审查。法工委的这段说明意指该制度具有一定普遍性社会福利性质,部分可能属于国家事权,需要进行统一规定。在备案审查中，法工委通过法律解释，以审查建议的形式提升基层治理规则的质量和治理水平是一项不可忽视的政治功能。倘若《管理条例》无权对业主的共同财产的使用权和受益权进行限制，也就不存在比较不同的解释方案的问题。

法规、司法解释在填补法律漏洞的过程中是否满足合法性和适当性，需要法工委通过同时精准解释上、下位法进行检验。[27]前注(25),张志铭书,第276页。[9]参见谢宇：行政行为合宪性审查的制度建构，《中共中央党校（国家行政学院）学报》2022年第5期，第135—136页。

例如在基础理论中，直接承认宪法中规定的自由权、社会权、平等权等是行政法上的公民权利。在阶梯式复合中，后一阶段的利害调整当然需要考虑前一阶段利害调整的合法性，所谓行政行为违法性继承的原理可以通过这一思路判断，前一阶段的利害关系人具备后一阶段中的权利地位。[2]李海平将基本权利的作用区分为影响力和约束力，按照这一分类，本文所谓效力指的是约束力。根据民主正当性原理，作为立法主体的国家有权力也有义务根据不同的行政任务与目标，通过调整、均衡、差异乃至分化基本权利来构筑行政法律规范（行政法相对于宪法的独立性），所谓作为利害调整法的行政法也正是如此。

另一方面，所谓内侧效力，即行政法并不以基本权利的对立面存在，而是作为基本权利具体化的化身，基本权利规范对行政法律规范本身发挥作用，适用行政法律规范就是适用基本权利，两者不存在冲突。[28]参见张旭勇：‘法律上利害关系新表述——利害关系人原告资格生成模式探析，《法学论坛》2001年第6期，第44页。

此时，这种转化为利害关系式的利益衡量语境与基本权利教义学上基本权利冲突的利益衡量语境高度结合了起来，[42]可谓是打通了行政法学与宪法学的对话渠道。这种其中非常关键的是行政行为的相对人与其他与行政行为有利害关系的公民两组词的解释。[15]这种状况不仅在我国，在比较法史上也有着强大的影响——如德国20世纪六十年代以来，为克服保护规范理论权利导出的疑难性与不确定性问题，许多学者积极提倡宪法基本权利在行政法上的作用，一时间形成了一股有力学说。当然，各主张实际可以归纳为两种类型：一是折衷性的，主张当行政法上找不到权利时，在一定条件下可以直接适用基本权利。

[43]事实上，在行政裁量、信赖保护原则、比例原则、风险行政、应急行政乃至国家补偿等领域都涉及到利益衡量问题，且也是行政合法性的根本保障。只有不依法的授益性行政行为这一种情形下，才可能与基本权利直接发生冲突。[12]此类行为应当在合法性审查框架内的范畴，宪法基本权利的一般原理在此起到背景说理的作用。在这种利害关系中，损害一方的利益损失是行政法律规范为增加另一方利益所引起的，因而要使得这种利害调整合法，那么行政行为的内容就不得超过法律所允许的最高侵害限度，不得低于法律所要求的最低保护水平。

值得注意的是，现代德国宪法法院通过判例发展出了一种基本权利直接适用的标准，其认为当原告公民遭受的权益损害达到重大且难以忍受（重大性理论）的程度时，可以例外允许直接依据宪法基本权利主张保护。行政主体为了保护他人、一般社会公众安全才限制甲的权利。

如此一来，立法者的所谓形成自由或形成空间在何处呢？[27]毕竟，一旦落入基本权利的保护范围，是不是行政法上的权利就已经决定了，行政法律规范的作用仅仅是对权利的内容进行具体化而已。[14]的确，作为调整私人与私人关系的民法与作为调整国家与私人关系的宪法之间当然会产生两者间是怎样关系，基本权利对私法权利来说意味着什么的问题争论。

首先，在法律规范不违反宪法基本权利的前提下，基本权利是否依然可以在该部门法领域直接适用？这在民法上曾引起过大争论，即所谓基本权利的第三人效力问题。第二，基本权利与行政法双重适用的所谓基本权利直接效力论是不可取的。（三）中等间接效力：基本权利个别介入基本权利个别介入的思考方式是间接效力的折衷立场，简单来讲即重视基本权利对某种利益的价值位阶作用，将公民或原告的被侵害权益比照基本权利进行重要度排序，如果是特别重要的所谓基本权利法益则可直接抬升其地位，即便成文法字面表述不够清晰，仍可宽松、柔软地认定为行政法上的合法权益或承认诉权。也即要求从行政行为依据的法律规范中判断行政机关应当考虑、尊重和保护哪些合法权益。第二，作为平等权的基本权利变形为行政法上的互换利害关系。另外，侵害性的事实行为也存在国家赔偿法的违法侵权框架进行评价，基本权利问题是国家赔偿法背后的原理。

[8]相反，只有在第二种与第四种的极端情形下，才能认为行政法律规范本身违反了宪法。最后，基本权利强间接效力立场（全面介入）片面强调了行政法的宪法从属性，忽视了行政法相对于宪法的独立性，认为行政法权利与基本权利没有性质上的差异，使得行政法失去了基于行政任务或目标灵活应对现实生活，调整各种利害关系的功能。

对此，保护规范理论发达了起来，用以判断行政法律规范本身在规定何种权利，近来随着司法判例的引入，在学界引发热议。基本权利的直接适用虽存在法理错误，但基本权利间接适用的方法既在法理上不存在疑问，且现实司法中通过宪法说理等功能也具备可操作性（可行性），更重要的是，这种间接适用也恰好可以解决保护规范理论的种种诟病（必要性）。

例如，《药品管理法》第116条规定生产、销售假药的应当进行处罚，这一条中生产、销售假药人危害了社会一般公众的生命健康利益，行政法律规范予以规制，被处罚者的自由财产损失与社会公众的生命健康利益保护形成相反利害关系。[15]参见丁丽红：关于扩大行政诉讼对合法权益保护范围的思考，《行政法学研究》1999年第1期，第55页。

[44]例如，参见刘权：均衡性原则的具体化，《法学家》2017年第2期，第17—30页。上述可见，无论是相反利害关系、互换利害关系还是共同利害关系，其中利的一方和害的一方都既有可能是私益，也有可能是公共利益，甚至是中间形态的集合性利益，因而在利害关系析出之后需要分析其中利益的个别性或可分性，从个体（公民、法人、其他组织）、大小规模不等的群体、一般公众三个类别找出个体的利害关系人。第三，个别保护要件是利害关系析出之后的重要后续步骤。笔者过去已经对这种利害关系的类型作过一定阐述，此处主要就其与基本权利之间的联系进一步予以深化。

保护规范理论试图通过精致的解释学方法，从行政法律规范中导出公民权利，使得这种权利与行政主体的法定义务合二为一。第三，作为受益权的基本权利变形为行政法上的共同利害关系。

[41]三种利益的关系及救济方式，参见王世杰：私人主张超个人利益的公权利及其边界，《法学家》2021年第6期，第120—134页。[30]山本隆司『行政上の主観法と法関係』（有斐閣，2000年）256頁参照。

但总而言之，先析出利害关系（法定权益要件），再分析利害关系人（个别保护要件）的先后步骤不能颠倒。这种思考方式受基本权利体系思维影响，[24]标志着行政法解释的全面宪法化。

因此，价值个别抬升做法的破坏性恐怕更甚于基本权利体系化思维的全面介入式立场。四、结语尽管过去学界与实务界对宪法基本权利规范应当约束、指导行政法的观点没有疑问，但在法解释与适用的具体场景中，基本权利究竟应当如何对行政法发挥效力，并且在怎样的范围与程度施加作用的细节问题上，存在一定的模糊性与任意性。第三级关系是通过国有土地使用权出让进行城市开发建设而保障社会一般公众的居住生活利益（《城市房地产管理法》第25条）, 国有土地储备资源损失与社会一般公众居住生活利益形成的相反利害关系。这种差异性就决定了，行政主体的所谓依宪行政是透过依法行政的依宪行政（间接效力），并不要求行政主体跳过法律规范，直接对宪法进行执行和适用，否则会破坏立法机关执行宪法，行政机关执行法律的法适用位阶顺序。

 注释:[1]有学者强调基本权利客观价值秩序功能对行政法立法论与解释论的双重意义，可认为是一种体系化主张。当行政法律规范没有正确调整时（违宪），就应当单一适用基本权利。

[36]黄宇骁：行政诉讼受案范围与原告资格关系之辨，《政治与法律》2021年第2期，第113页。参见郑春燕：基本权利的功能体系与行政法治的进路，《法学研究》2015年第5期，第31—38页。

最后，行政法上的利害关系之所以比基本权利复杂、多样，之所以相对于宪法的独立，根本上是各种现实的行政任务与目的导致的，因而各种相反利害关系（自由权）、互换利害关系（平等权）与共同利害关系（受益权）并非互相平行独立，而是会分化与组合，组成一张行政法上立体的利害关系网。参见王锴：合宪性解释之反思，《法学家》2015年第1期，第45—57页。